Rodrigo Moses A. Plácido

Avaliação dos possíveis impactos da Reforma Tributária na Indústria Nacional.

“Todo imposto deve ser planejado de tal forma que possa retirar e manter fora dos bolsos das pessoas o mínimo possível além daquilo que ele traz para o tesouro público do Estado” — Adam Smith

A frase de Adam Smith, encontrada no Livro 5, em sua obra “A Riqueza das Nações” (1776), indica que, desde a consolidação da Economia como área autônoma do conhecimento, a análise das características de um sistema tributário eficiente já era pautada em formas de simplificar a cobrança de impostos.

Ou seja, há aproximadamente 240 anos, o pai da Ciência Econômica observava as consequências negativas de um sistema complexo de tributação; e, em pleno 2020, no Brasil, ainda se discute “A Reforma Tributária”.

Desse modo, como bem-posto no estudo realizado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), com propostas direcionadas à modernização do sistema tributário; documento intitulado “Modernizar a Tributação Indireta para Garantir a Competitividade do Brasil”:

“O modelo tributário adotado pelo Brasil precisa respeitar os princípios de um

sistema eficiente, marcado pela simplicidade, neutralidade, transparência e

isonomia”.

Além disso, as principais propostas relacionadas ao tema, a PEC 45/2019 — de autoria do Deputado Federal Baleia Rossi (MDB-SP) — e a PEC 110/2019 — assinada pelo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-RJ) e mais 66 senadores — tem como escopo a unificação de determinados tributos, sob justificativa de, justamente, simplificação tributária.

Sendo assim, somente através da remodelação da atual composição tributária, os princípios de simplicidade, neutralidade, transparência e isonomia serão respeitados

Por que reformar o modelo de tributação brasileiro?

De acordo com o Mapa Estratégico da Indústria (2018–2022) — produzido também pela CNI—, que trata das principais estratégias econômicas direcionadas à melhora da competitividade da indústria brasileira, a estrutura tributária nacional é muito complexa.

Segundo o Mapa, no Brasil, existe uma grande quantidade de regras tributárias e mais de um tributo que incide sobre a mesma base de captação. Por exemplo, o ICMS, IPI, PIS/PASEP e COFINS incidem sobre a mesma base, no caso, sobre o valor adicionado.

Mas vale ressaltar que o ICMS é um imposto não cumulativo. Isto é, de acordo com O Portal Tributário:

“Diz-se do imposto/tributo que, na etapa subsequente dos processos produtivos e/ou de comercialização, não incide sobre o mesmo imposto/tributo pago/recolhido na etapa anterior. Exemplos: IPI, ICMS e PIS/COFINS Não Cumulativos.”

Portanto, segundo o domínio Normas Legais:

“O ICMS será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal.”

Desse modo, devido a não cumulatividade do ICMS, para não incidir sobre a cobrança na etapa anterior da cadeia de produção, foi elaborado um sistema de crédito e débito que, nas fases seguintes, é compensado o valor cobrado do imposto nas etapas anteriores.

Para clarificar o raciocínio, segue um exemplo:

Em uma cadeia produtiva, existem três etapas.

I. Extração

II. Produção

III. Distribuição

Durante a circulação das mercadorias entre as etapas, incide o ICMS, que é não cumulativo, e tem uma alíquota arbitrária de 10%.

Assume-se que o valor agregado na etapa de extração seja de R$ 1.000,00. Assim que ocorre o fato gerador — nesse caso, a circulação da mercadoria — paga-se o ICMS, na alíquota adotada.

Nessa situação, como a alíquota é de 10%, a quantia paga de imposto para circular o produto é de: R$ 100,00. Durante a segunda etapa, vamos supor que o valor total agregado no decurso da produção seja de R$ 3.000,00.

Desse modo, para seguir até a terceira etapa da cadeia, paga-se novamente o ICMS. O valor nominal cobrado nessa fase é de R$ 300,00. Entretanto, o tributo pago na etapa anterior da cadeia produtiva deve ser compensado na etapa seguinte.

Sendo assim, deve ser deduzido do montante de R$ 300,00 a quantia do tributo da etapa anterior, no caso: R$ 100,00. Portanto, a pessoa jurídica responsável por essa fase possui um crédito tributário — de R$ 100,00 — que será anulado na cobrança do próximo ICMS através de um débito.

No exemplo, foi colocado uma alíquota fixa. Mas, muitas vezes, na circulação interestadual de mercadorias, as alíquotas adotadas por cada estado da federação são diferentes entre si.

Ademais, quando ocorre a acumulação de créditos tributários — ou seja, quando o montante de créditos supera o de débitos —, acaba provocando efeitos cumulativos indiretos.

Essa peculiaridade fere o princípio de transparência de um sistema tributário eficiente e, a nível industrial, eleva os custos com planejamento tributário e diminui a competitividade das empresas brasileiras, tanto no mercado doméstico quanto no mercado externo — onerando as exportações.

Além disso, como pontua o Mapa Estratégico, o ICMS tem uma quantidade muito grande de características que prejudicam a competividade das indústrias nacionais, como: tributação de bens de capital, base limitada a mercadorias, tributação mista entre origem e destino, dificuldades na recuperação dos créditos relativos às exportações, e o uso excessivo do mecanismo de substituição tributária.

O uso excessivo do mecanismo de substituição tributária é o aspecto que mais onera a competitividade da indústria nacional. Pois, no modelo de substituição tributária progressiva, as pessoas jurídicas que participam das primeiras etapas da cadeia produtiva tornam-se responsáveis pelo pagamento de tributos — principalmente o ICMS — das empresas que participam das etapas subsequentes.

Ou seja, dado o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), no RE 213.396–5 SP, admite-se a possibilidade da antecipação de um imposto sem a ocorrência do fato gerador, tendo como base de cálculo um valor presumido e, portanto, uma mera expectativa.

Além disso, o mecanismo de substituição tributária foi institucionalizado sob a justificativa de: assegurar a arrecadação, evitar a sonegação e reduzir a fiscalização. Ou seja, o Estado transfere parte dos custos relativos àarrecadação de impostos ao setor privado.

Por outro lado, apesar dos aspectos negativos dos tributos de circulação não cumulativos — principalmente em relação ao uso excessivo do mecanismo de substituição tributária e a quantidade de tributos que incidem sobre a mesma base —, os tributos cumulativos são potencialmente mais danosos para o ambiente econômico nacional.

De acordo com O Portal Tributário, define-se tributos cumulativos como:

“Diz-se de um imposto ou tributo que incide em todas as etapas intermediárias dos processos produtivo e/ou de comercialização de determinado bem, inclusive sobre o próprio imposto/tributo anteriormente pago, da origem até o consumidor final, influindo na composição de seu custo e, em consequência, na fixação de seu preço de venda.”

Isto é, os tributos cumulativos atuam em efeito cascata dentro da cadeia produtiva. A lógica do raciocínio é a mesma dos juros compostos. Quanto maior a cadeia produtiva, maior será a incidência das alíquotas sobre as alíquotas e, portanto, há o aumento proporcional do tributo ao longo das etapas.

Desse modo, como observa o estudo sobre tributação indireta da CNI, “os setores mais prejudicados pela cumulatividade são os mais próximos do fim das cadeias de valor, o que desestimula a produção de bens de maior valor agregado”.

Portanto, dado os aspectos apontados no texto, uma reforma tributária, que realmente faça a diferença no ambiente econômico nacional, deve ter como principais objetivos: a redução do número de tributos que incidem sobre a mesma base; e a otimização do mecanismo de substituição tributária, com vista de reduzir as distorções provocadas pela utilização dessa ferramenta.

Sendo assim, a PEC 45/2019 — baseada na proposta desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), e a PEC 110/2019 apresentam soluções que englobam as duas principais problemáticas.

O que a PEC 45/2019 e a PEC 110/2019 muda no Sistema Tributário?