Diversas matérias foram publicadas no dia de ontem e de hoje trazendo informações, por exemplo, de que a “Câmara libera anarquia fiscal nos municípios” (Capa do Jornal do Commercio, 06/12/2018) e que a “Câmara aprova permissão para municípios estourarem limite de gastos com pessoal” (G1, de 05/12/2018).
O texto aprovado (PL 270/16), absolutamente, passa longe disso. Refere-se tão somente a um cenário de redução drástica de duas específicas receitas, do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do royalties. Caso tais receitas apresentem uma queda real de 10%, o que ocorre é que não mais recairá sobre o ente público, aquele que representa a população, o impedimento de receber transferências voluntárias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; e contratar operações de créditos (art. 23, § 3º, incisos I, II e III).
Além da queda específica, e cumulativa, das receitas citadas, para não sofrer os impedimentos acima mencionados, o município também tem que comprovar que sua despesa total com pessoal (DTP) estaria dentro do limite legal (art. 19 da LRF) quando comparada com a receita corrente líquida (RCL) do quadrimestre correspondente ao ano anterior, atualizada monetariamente.
De forma prática, suponhamos que tenha ocorrido uma queda real superior a 10% das receitas do FPM e dos royalties num determinado município que apresente uma DTP, no Relatório de Gestão Fiscal (RGF) publicado no 2º quadrimestre de 2018, no montante de R$ 54 milhões. O segundo passo é comparar essa despesa (DTP) com a receita (RCL) publicada no RGF do 2º quadrimestre de 2017 e verificar se as despesas com pessoal ficariam dentro do limite legal definido pelo art. 19 da LRF. Suponhamos que a receita corrente líquida apresentada no RGF do 2ºQ/2017 fora de R$ 90 milhões. Ao atualizarmos monetariamente esse valor, a RCL corrigida seria algo em torno de R$ 93,6 milhões (considerando uma inflação próxima a 4%). Assim, o percentual entre a despesa com pessoal vigente em relação à receita corrente líquida atualizada seria de 57,69%, acima, portanto, do limite legal de 54%, definido pelo art. 19, inc. III, alínea “b”. Esse é o raciocínio prático da alteração legislativa aprovada. No suposto caso, o município não seria beneficiado.
Na perspectiva atual, dificilmente (para não dizer impossível) terá algum efeito prático o projeto aprovado. Na verdade, ele foi concebido sob a realidade vivenciada no exercício de 2015, quando isenções tributárias promovidas pelo Governo Federal afetaram fortemente o FPM e a inflação alcançava 10,67% ao ano. Sinceramente, desconheço hoje uma única situação que poderia ser beneficiada com a nova regra aprovada. Historicamente, o FPM apresenta crescimento nominal. A inflação recente não tem passado dos 4%. Afora o período da crise, mesmo nos cenário de inflação alta, a arrecadação era galopante. (leia mais sobre comportamento das receitas)
Como já antecipado, pelo texto do PL 270/16, é necessário verificar, cumulativamente, uma queda real nas receitas de FPM e dos royalties. A técnica legislativa não permite a leitura individual, mas sim a queda conjunta das duas receitas. Associado a isso, é “pegar a despesa com pessoal atual” e compará-la com a RCL do quadrimestre anterior, também atualizada, e verificar se o gasto com pessoal ficaria dentro do limite.
Definitivamente, o alarde trazido pelos jornais demonstra um absoluto desconhecimento (teórico e prático) do assunto. Não há nada “permitindo os municípios estourarem o limite”, tampouco há que se falar em “anarquia liberada”, conforme divulgado em alguns jornais.
E mais, afastar 02 (dois) impedimentos destinados ao ente público não significa afastar as sanções da LRF, muito menos aquelas destinadas ao gestor público, que continua obrigado a ordenar ou promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo, sob pena de multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
Essa multa é processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida. Não é raro o julgamento que deixa de aplicá-la ao gestor responsável em razão de queda real das receitas públicas, quando esse tenha promovido ações voltadas à redução das despesas com pessoal, mas que não lograram êxito à inteira regularização.
Muito mais importante do que o PL 270/16, é o necessário debate e a adoção de providências no sentido de evitar as manobras contábeis e a maquiagem dos gastos com pessoal, como se propõe o PLP 257/16 (leia mais). Várias astúcias estão sendo praticadas às claras e às barbas dos Tribunais de Contas, muitas vezes legitimados por eles, em acerto destinado a atender, sobretudo, os poderes independentes (Judiciário, Legislativo e Ministério Público).
Em síntese, o espírito (mens legis) que subjaz do PL 270/16 é compreensível e razoável à luz da prática, por se referir a uma situação extrema, e está especificamente voltada à proteção dos interesses e necessidades da população (que seria a maior penalizada), e não de isentar gestor público, que permanece sob o alvo da LRF no quesito da responsabilidade pessoal.
Por fim, cumpre-nos registrar que há uma questão jurídica a ser enfrentada, qual seja, se a alteração promovida haveria por afrontar o disposto no art. 169, § 2º, da Constituição Federal. Uma vez sancionado o PL, com a palavra, e no seu tempo, o Supremo Tribunal Federal.
* Escrito por Rogério de Almeida Fernandes, Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas de Pernambuco (TCE-PE), Graduado em Contabilidade pela Universidade Federal da Paraíba e em Direito pela Faculdade dos Guararapes. Pós-graduado em Direito Público com foco no Controle Externo pela Escola da Magistratura de Pernambuco. Coautor do livro Vereadores (Reflexões acerca dos entendimentos dos Tribunais de Contas e Cortes Judiciárias).
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